La cohesión legislativa en la cámara más valorada: el caso del Senado de Chile, 1990-2018

Legislative Cohesiveness in the Most Important Chamber: The Case of Chile’s Senate, 1990-2018

Hernán Campos-Parra hjcampos@uc.cl 1

Patricio Navia patricio.navia@nyu.edu 2

1 Universidad Católica de Chile/Universidad Diego Portales

2 New York University/Universidad Diego Portales

ISSN: 1130-2887 - eISSN: 2340-4396

DOI: https://doi.org/10.14201/alh.25398

Envío: 2021-01-05

Aceptado: 2021-10-28

First View: 2022-03-02

Publicación: 2022-04-30

RESUMEN: Con 4.741 votaciones de proyectos de ley en el Senado de Chile (1990-2018), evaluamos si los determinantes de cohesión partidista identificados para la Cámara de Diputados también aplican al Senado. En el Senado, el oficialismo está más cohesionado que la oposición. No hay más cohesión en proyectos más importantes, en proyectos del ejecutivo o en etapas más avanzadas. Hay menos cohesión en el último año, pero no mayor cohesión en el primer año de gobierno.

Palabras clave: comportamiento legislativo; cohesión legislativa; bicameralismo; Senado; Chile

ABSTRACT: With the 4741 roll call votes in the Chilean Senate, we evaluate whether the determinants of legislative cohesion identified for the Chamber of Deputies also apply to the Senate. In the Senate, the ruling coalition is more cohesive than the opposition. There is not any greater cohesion when it comes to bills that are more important, sponsored by the president or more advanced bills. There is less cohesion on bills in the last year, but no greater cohesion in the first year of a term.

Keywords: legislative behavior; legislative cohesion; bicameralism; Senate; Chile

I. introducción

La mayoría de los estudios sobre comportamiento legislativo en las democracias de Europa se enfocan en las cámaras bajas, que tienden a ser las más importantes. Pero, en sistemas presidenciales con congresos bicamerales, como en numerosos países de América Latina, las cámaras altas a menudo tienen más poderes. No obstante, los estudios sobre legislaturas de América Latina se centran mayoritariamente en las cámaras bajas, emulando lo que ocurre en estudios sobre sistemas parlamentarios europeos. A partir de lo que reportan esos estudios, las investigaciones generalizan conclusiones sobre la conducta del Congreso en su conjunto y sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo solo a partir de la relación entre el Ejecutivo y una de las cámaras.

En sistemas presidenciales bicamerales, resulta equívoco extender automáticamente las conclusiones sobre lo que ocurre en la cámara baja a la cámara alta, normalmente llamada Senado. Ya que los horizontes temporales de los senadores a menudo son distintos –en tanto sus periodos son más extensos– a los de la cámara baja, porque los electorados que representan los legisladores de ambas cámaras son diferentes (los de cámara alta en general tienen mayor población), porque las reglas electorales y/o los reglamentos que regulan el funcionamiento de ambas cámaras son diferentes, es equívoco suponer el mismo comportamiento en ambas cámaras. Al contrario, parece razonable esperar que el comportamiento de los legisladores en el Senado –incluida la forma en que votan proyectos de ley– sea diferente a lo que ya se conoce para la cámara baja. Para avanzar hacia estudios que comparen el comportamiento de ambas cámaras, debemos primero conocer el comportamiento de la cámara que a menudo se ignora, el Senado. Precisamente porque ya hay multiplicidad de estudios sobre el comportamiento de las cámaras bajas, estudiar el comportamiento en el Senado permite avanzar comparaciones preliminares sobre las diferencias en el comportamiento de los legisladores en ambas cámaras en sistemas bicamerales.

En Chile, el Senado también es la cámara más importante. De hecho, desde 1990 hasta 2018, fue el lugar donde se produjeron las negociaciones políticas más importantes. No obstante, salvo excepciones (Alemán, 2008; Llanos y Sánchez, 2006; Londregan, 2000), el Senado chileno ha recibido mucha menos atención en la literatura que la Cámara de Diputados, pese a las diferencias importantes en las reglas para elegir a los miembros de ambas cámaras y en su funcionamiento. Los senadores duran 8 años en sus cargos y son elegidos de manera alternada, mientras que la Cámara se renueva en su totalidad cada 4 años. La mitad de los senadores es elegida de forma concurrente al presidente de la república, mientras que la otra mitad termina su periodo al mismo tiempo que el presidente. Si bien senadores y diputados fueron elegidos en el periodo de estudio en distritos de dos escaños, por representación proporcional con lista abierta, el tamaño de las circunscripciones senatoriales en casi todos los casos era mayor que el de los distritos para diputados. De ahí que el acabado conocimiento que existe sobre el comportamiento de los miembros de la Cámara de Diputados, en particular en lo que se refiere a la cohesión en las votaciones sobre proyectos de ley, no pueda ser automáticamente atribuido también a lo que ocurre en el Senado. Por ello, estudiamos la cohesión en las votaciones en sala de los senadores a partir de las expectativas teóricas y de lo reportado en estudios anteriores sobre lo que determina la cohesión en las votaciones en sala en la Cámara de Diputados de Chile.

Las diferencias en las reglas electorales para ambas cámaras, pero también las reglas que rigen el funcionamiento de ambas cámaras, nos llevan a postular cuatro hipótesis sobre los determinantes de la cohesión legislativa por coalición –el grado en que los legisladores de una coalición votan de igual forma los proyectos de ley– en el Senado. Después, justificamos el estudio del comportamiento de los legisladores en el Senado y explicamos el lugar que ocupa el Senado en el sistema institucional chileno. Evaluamos las hipótesis con datos de las 4.741 votaciones en el Senado en los 7 periodos legislativos comprendidos entre 1990 y 2018. Luego, concluimos con las implicaciones de nuestros hallazgos tanto para Chile como para entender mejor el poder legislativo en los sistemas presidenciales con congresos bicamerales de América Latina.

II. LA IMPORTANCIA DEL SENADO EN CONGRESOS BICAMERALES Y SISTEMAS PARTIDISTAS

La presencia de una segunda cámara altera el proceso legislativo y afecta la relación con el Ejecutivo (Tsebelis y Money, 1997). Por eso, el comportamiento de los legisladores –y, en particular, la cohesión partidista que muestren en sus votaciones– pudiera ser también distinto en ambas cámaras. La naturaleza del bicameralismo se basa en que la representación en ambas cámaras es diferente y, por lo tanto, el legislador decisivo en cada cámara no es necesariamente del mismo partido ni tiene las mismas posiciones ideológicas (Cutrone y McCarty, 2006). De acuerdo a la clasificación de Lijphart (1990), los sistemas bicamerales pueden ser analizados en sus niveles de congruencia y simetría en su composición y su funcionamiento. Si las reglas electorales y las reglas del funcionamiento legislativo son diferentes, no hay razón para pensar que el comportamiento de los miembros de ambas cámaras será el mismo (Jones, et al, 2002; Uhr, 2006).

Así, por ejemplo, si el periodo de un senador es más largo que el de los diputados, su horizonte de tiempo y, por lo tanto, su comportamiento serán distintos (Spiller, Stein y Tommasi, 2008). Si el tamaño o magnitud de los distritos o el tipo de representación –nacional o distrital– son diferentes, el comportamiento de los legisladores en ambas cámaras también pudiera variar (Cox, 1997; Jones, 1995). Si los legisladores oficialistas son elegidos gracias a la popularidad del candidato presidencial que ganó la elección concurrente, su lealtad con el Ejecutivo pudiera ser mayor que la de legisladores elegidos en el ciclo anterior, por lo que hay razones para esperar diferencias en el comportamiento de legisladores oficialistas entre ambas cámaras. Por eso, en sistemas bicamerales donde abundan estudios sobre el comportamiento de una cámara –usualmente la cámara baja– es importante también conocer el comportamiento en la cámara alta y, eventualmente, comparar el comportamiento de ambas cámaras para evaluar el impacto de diferencias en el diseño institucional y en las reglas del funcionamiento.

En años recientes, se han multiplicado los estudios sobre el comportamiento del Legislativo en América Latina; Londregan, 2000; Morgenstern y Nacif, 2002; Morgenstern, 2004; Calvo, 2014; Alemán y Tsebelis, 2016) y, por cierto, también en Chile (Campos-Parra y Navia, 2017; Dockendorff, 2019a, 2019b; Le Foulon Moran, 2020; Martínez y Navia, 2019; Toloza Castillo y Toro Maureira, 2017; Toro-Maureira y Hurtado, 2016). Los estudios comparados sobre legislaturas en América Latina destacan el predominio del presidente (Alemán y Tsebelis, 2016; Morgenstern y Nacif, 2002), quien posee poderes proactivos, mientras que el Congreso posee poderes reactivos (Cox y Morgenstern, 2001). Los legisladores oficialistas aparecen como más cohesionados y alineados con la agenda legislativa del presidente, aunque Morgenstern (2004) identifica diferencias que atribuye a distintos incentivos institucionales. Alemán y Tsebelis (2016) también reportan que el diablo está en los detalles, destacando el impacto de incentivos y reglas.

En los sistemas bicamerales latinoamericanos, el Senado tiene mayor importancia por la forma en que son elegidos sus miembros, por la cantidad de años de sus mandatos y por los mayores requisitos que se exigen a los candidatos a esa cámara (Sánchez et al, 2005, p. 20). Pero hay menos estudios sobre lo que ocurre en el Senado que sobre lo que pasa en la cámara baja. Desposato (2006) reporta más similitudes que diferencias en el comportamiento de los legisladores de ambas cámaras en Brasil, pese a que son elegidos bajo reglas distintas. Otro análisis del caso brasileño enfatiza las lógicas de composición de las comisiones en el Senado (Lemos, 2006). Llanos y Sánchez (2006) encuentran que los senadores en Chile y Uruguay tienen más experiencia y trayectoria que sus pares de Brasil y Argentina, atribuyendo a las reglas electorales la causa de las diferencias. En una investigación cualitativa del Senado argentino, Levita (2015) también informa bajos niveles de especialización y diversidad de orígenes. Otrostrabajos sobre el tema en la región destacan diferencias en el comportamiento de los senadores respecto a los legisladores de la cámara baja producto de distintas reglas de selección de candidaturas y de funcionamiento del proceso legislativo (Hiroi, 2008; Kikuchi y Lodola, 2014; Langston, 2006; Micozzi, 2013).

Siguiendo la clasificación propuesta por Lijphart (1990), Llanos y Nolte (2003) atribuyen al sistema chileno un alto nivel de incongruencia y un bajo nivel de simetría respecto a otros sistemas bicamerales de América Latina. En el sistema presidencialista chileno post-1990, tanto por sus atribuciones, superiores a las de la Cámara de Diputados, como por su composición durante los primeros años de este periodo democrático, el Senado es la cámara más importante (Londregan, 2000, p. 82). Antes del quiebre democrático de 1973, el Senado era un órgano tributario de la estabilidad y persistencia del sistema político (Agor, 1973). Un estudio del Senado analiza 313 votaciones en sala y patrocinios de legislación entre 2004 y 2006, reportando mayor cohesión en el oficialismo en votaciones, pero mayor cooperación entre las coaliciones en los patrocinios de mociones (Alemán, 2008). Enfocándose en las comisiones del Senado, Londregan (2000) encuentra que la ideología interactúa con la valencia –o importancia– que los legisladores otorgan a ciertos temas. En su investigación sobre comportamiento legislativo en varios países de la región, Morgenstern (2004, p. 41) reporta que hay mayor cohesión partidista en el Senado de Chile que en la Cámara de Diputados, a partir de un análisis de 583 votaciones en la Cámara entre 1997 y 1999 y 94 votaciones en el Senado entre 1992 y 1998. Con todo, aparte del texto de Alemán (2008), no parece haber estudios que analicen sistemáticamente los patrones de votación en sala de los senadores en Chile.

Por ello, al analizar el comportamiento del Senado en Chile podemos evitar generalizaciones a partir de los trabajos ya publicados sobre la Cámara de Diputados. Como ambas cámaras tienen poderes y atribuciones distintos y sus miembros son elegidos según reglas que también difieren –en el Senado reside la facultad de ingresar iniciativas exclusivas sobre indultos generales y amnistía, mientras que en la Cámara se inician proyectos de ley relativos a tributos y presupuesto–, el comportamiento de sus miembros debiera ser también diferente. Evaluamos si las explicaciones que existen para el comportamiento de los legisladores en sus votaciones en sala, y que han sido confirmadas para el caso de la Cámara de Diputados, aplican también para el caso del Senado en Chile.

II.1. La cohesión legislativa y sus determinantes

El comportamiento de los legisladores depende de las reglas que regulan el balance de poder entre el Ejecutivo (Cheibub et al, 2004). En sistemas presidenciales multipartidistas, el Ejecutivo tiene herramientas para influir en el comportamiento de los legisladores, especialmente en los oficialistas, incluso cuando hay sistemas electorales proporcionales y multipartidismo (Figueiredo y Limongi, 2000). Cuando el presidente tiene mayoría solo en una cámara, las cámaras pueden verse como adversarias, más que como aliadas que busquen contrarrestar el poder del Ejecutivo (Cox y Morgenstern, 2001).

II.2. Militancia partidista

Los partidos inducen a los legisladores a una mayor cohesión en el comportamiento legislativo, desplazando intereses particularistas (Cox y McCubbins, 2007). Los partidos aplican incentivos y sanciones que eleven los costos para un legislador de indisciplinarse respecto a la posición partidista (Carey, 2007; Sieberer, 2006). Aunque la ideología también es un determinante sobre la forma en que votan los legisladores (Cox y McCubbins, 2005; Morgenstern, 2004), como a menudo ideología y militancia partidista coinciden, ambos conceptos son tratados de forma intercambiable.

En sistemas parlamentarios, «los partidos de gobierno son más unificados que los de oposición, ganan más y sufren menos derrotas causadas por desunión» (Carey, 2007, p. 92). Por su parte, con datos de elecciones en los 90 y comienzos de los 2000 en Brasil, Argentina, Chile y Uruguay, Morgenstern (2004) encuentra que las dinámicas de alineación partidista se cruzan con los incentivos individuales de los sistemas electorales y de los legisladores, haciendo imposible identificar un patrón claro de mayor cohesión en el oficialismo que en la oposición. Aunque en su discusión del caso de Chile, que usa datos que solo corresponden a un periodo legislativo para la Cámara y a menos de 100 votaciones en el Senado en dos periodos legislativos, Morgenstern (2004, pp. 162-174) reporta que los partidos oficialistas se cohesionaron más que los de oposición en ambas cámaras.

Otros han mostrado que el Ejecutivo posee herramientas que le permiten inducir una mayor cohesión en los legisladores oficialistas y una menor cohesión entre los de oposición (Figueiredo y Limongi, 2000). Esto lleva a pensar que, precisamente porque enfrentan incentivos institucionales distintos –especialmente en sistemas más presidencialistas–, los legisladores oficialistas deberían cohesionarse más que los de oposición. Esto, por cierto, también ocurre en la Cámara de Diputados en Chile, tanto en periodos a fines de los 90 y comienzos de los 2000 (Alemán y Saiegh, 2007) como en periodos más recientes (Martínez y Navia, 2019; Toro-Maureira, 2007). Como el Ejecutivo tiene herramientas para inducir a legisladores oficialistas a apoyar sus prioridades y a legisladores de oposición a romper filas con sus partidos cuando estos se oponen a las iniciativas prioritarias para el Ejecutivo, debiéramos esperar que los legisladores oficialistas en el Senado –al igual, como han observado otros autores, que
ocurre en las cámaras bajas– presenten mayor nivel de cohesión que los legisladores de oposición. A partir de esta discusión, planteamos nuestra primera hipótesis:

Hipótesis 1: Los partidos oficialistas están más cohesionados en sus votaciones que los partidos de oposición.

II.3. Reglas del proceso legislativo

La legislatura se ordena respecto a las reglas que controlan su funcionamiento (Cox y McCubbins, 2005). El que controla la agenda legislativa tiene más influencia en determinar el resultado (Romer y Rosenthal, 1978). Los partidos mayoritarios aprovechan dichas reglas para disciplinar a sus miembros, lo que a su vez muestra mayor cohesión en las votaciones (Cox y McCubbins, 2007). Parece lógico esperar que a los partidos les importe más cohesionar a sus miembros en votaciones más importantes. La importancia de una votación depende tanto de la valencia (valence) que dan los partidos a cada tema como de elementos objetivos y observables (Hagopian et al, 2009). Mientras la valencia depende de la ideología del partido y de la coyuntura política –para un partido verde, los temas medioambientales tienen más valencia que para un partido conservador–, los elementos objetivos se asocian al impacto que tendrá un proyecto en la institucionalidad del país.

Por ejemplo, un proyecto que implica reformas constitucionales o reformas de leyes con mayor umbral de votación –como en el caso de Chile, las leyes orgánicas constitucionales– debería ser más prioritario para todos los partidos porque sus consecuencias se harán sentir de forma más amplia. En la institucionalidad chilena –como detallamos más abajo– las leyes más importantes requieren de mayorías especiales. La importancia de un proyecto debiera inducir a una mayor cohesión en los legisladores de cada delegación partidista. Por eso, nuestra segunda hipótesis sostiene que:

Hipótesis 2: La cohesión partidista es mayor cuando se votan proyectos que requieren de mayorías calificadas.

A su vez, un proyecto que está más cerca de ser promulgado es más importante que uno cuya tramitación recién se inicia. Esto porque los proyectos que recién se inician pueden ser modificados posteriormente en el proceso legislativo. En Chile, un proyecto en trámite en la cámara de origen será luego sometido a revisión en la cámara revisora, la que probablemente lo modifique. Por ello, el proyecto volverá después a la cámara de origen para una nueva revisión. Luego, el proyecto incluso podría llegar a una comisión mixta bicameral si las versiones aprobadas en ambas cámaras difieren. Por eso, en los proyectos que estén más avanzados en el proceso legislativo, hay menos opciones para realizar modificaciones posteriores. Por eso, así como cada vez que se acerca una fecha límite para un proyecto hay mayor preocupación entre los involucrados, cuando un proyecto de ley se acerca al final de su tramitación los partidos deberían mostrar mayor interés en lograr una mayor cohesión en la forma en que sus legisladores votan dicho proyecto. Por eso, la tercera hipótesis postula que:

Hipótesis 3: La cohesión partidista es mayor cuando se votan proyectos que van en trámites superiores.

II.4. Ciclo electoral

El ciclo electoral también importa en el comportamiento de los legisladores. En sistemas con elecciones legislativas y presidenciales concurrentes, la importancia del Ejecutivo hace que las elecciones presidenciales tomen preponderancia sobre las legislativas. Apenas asumen, en el llamado periodo de luna de miel, los presidentes a menudo gozan de mayor aprobación popular, lo que, a su vez, genera mayor disposición de los legisladores oficialistas a apoyar sus proyectos –y también genera menor resistencia en legisladores de oposición (Alemán y Calvo, 2008)–. De hecho, la luna de miel es «el momento más propicio para las iniciativas presidenciales» (Fleisher et al, 2008, p. 10). A su vez, cuando el presidente está llegando al final de su mandato, y no existe reelección inmediata, su poder se debilita –periodo del pato cojo– en tanto los legisladores comienzan a mostrar lealtad a los candidatos con más posibilidades de ser elegidos presidentes (Barrett y Eshbaugh-Soha, 2007). A su vez, cuando no hay límites a la reelección de legisladores, pero sí a la reelección presidencial, parece razonable esperar que, al final del mandato, los legisladores oficialistas aparezcan más interesados en su propia reelección –o en otras formas de avanzar sus carreras– que en mostrar lealtad hacia un presidente cuyo poder tiene fecha de expiración. Por ello, nuestra cuarta hipótesis postula que:

Hipótesis 4: Ambas coaliciones están más cohesionadas durante el periodo de luna de miel y menos cohesionadas en el último año.

II.5. Origen del proyecto

En sistemas en que los proyectos de ley pueden ser ingresados por legisladores y también por el propio presidente –y especialmente, como es el caso de Chile, en los sistemas en que el presidente controla la agenda de debate de proyectos en el Legislativo– el origen del proyecto pudiera influir también en los niveles de cohesión a nivel de partido o coalición que muestran los legisladores al votarlo. Como reacción al hecho de que el Ejecutivo tiene poderes proactivos y el Legislativo tiene más bien poderes reactivos (Cox y Morgenstern, 2001), los legisladores pudieran estar inclinados a expresar su descontento con este desbalance a favor del Ejecutivo y así mostrar mayor cohesión al votar proyectos de ley presentados por otros legisladores. De hecho, para el caso de Chile, hay evidencia de que los legisladores en la Cámara de Diputados votan más cohesionadamente a nivel de coalición cuando los proyectos de ley fueron presentados por otros diputados que cuando fueron presentados por el Ejecutivo (Campos-Parra y Navia, 2020, p. 189). A partir de esa discusión, postulamos una quinta hipótesis que aplica al caso de Chile, pero potencialmente pudiera aplicar también al comportamiento del Legislativo en otros casos de presidencialismos fuertes, en los que el Ejecutivo puede presentar proyectos de ley y además controla la agenda legislativa. Ante los significativos poderes legislativos que tiene el Ejecutivo, el Legislativo pudiera reaccionar expresando su molestia y mostrando mayor cohesión en la votación de proyectos presentados por otros legisladores. Formalmente, planteamos que:

Hipótesis 5: Como reacción a los poderes legislativos proactivos del Ejecutivo, los senadores muestran mayor cohesión en votaciones de proyectos de ley presentados por otros legisladores que en aquellos presentados por el Ejecutivo.

II.6. El Congreso y el proceso legislativo en Chile

Desde 1990, y debido a los poderes formales del presidente, el sistema político chileno fue definido como «hiperpresidencialista» o «superpresidencialista» (Shugart y Carey, 1992, p. 129) y como un presidencialismo fuerte con presidentes moderados (Siavelis, 2002). Posteriormente, un informe sobre los sistemas políticos de América Latina identificó al chileno como el sistema más cooperativo de la región (Stein et al, 2006). Esto porque las reglas de funcionamiento del proceso legislativo inducen a cooperación entre el Ejecutivo y el Legislativo (Alemán y Navia, 2016; Aninat, 2006). La cohesión que han desarrollado los partidos y coaliciones políticas en su comportamiento legislativo ha ayudado al Congreso a convertirse en contrapeso al Ejecutivo (Toro-Maureira y Hurtado, 2016; Toro-Maureira, 2007). Aunque ambas coaliciones están progresivamente cohesionadas cuando se votan iniciativas más importantes y proyectos en etapas avanzadas de tramitación, la coalición oficialista está más cohesionada que la oposición en la Cámara de Diputados (Campos-Parra y Navia, 2017; Toloza Castillo y Toro-Maureira, 2017).

El proceso legislativo en Chile es secuencial, requiriendo que un proyecto sea discutido primero en la cámara de origen y luego en la cámara revisora (Soto Velasco, 2015). Los proyectos de ley atraviesan hasta cuatro etapas legislativas. Si el proyecto es aprobado o modificado en una cámara, pero esa aprobación o modificaciones son rechazadas en la otra, se forma una comisión mixta, compuesta por igual número de senadores y diputados, para resolver las discrepancias bicamerales. Si el proyecto prospera en comisión mixta y es votado favorablemente en ambas cámaras, se procede a su despacho.

Un segundo elemento clave en el proceso legislativo son los quorums a los que están afectas las leyes. Las leyes ordinarias requieren una mayoría simple de los legisladores presentes. Las leyes de quorum calificado están sujetas a la mayoría absoluta de los legisladores en ejercicio. Las leyes orgánicas constitucionales (LOC) requieren de cuatro séptimas partes de los legisladores en ejercicio. Por último, hay leyes interpretativas de la constitución que requieren de mayoría de tres quintos o dos tercios de los legisladores en cada cámara, dependiendo del capítulo de la constitución que están modificando.

El Ejecutivo también tiene poderes legislativos proactivos. El presidente puede acelerar la tramitación de un proyecto usando urgencia simple, suma urgencia o discusión inmediata (30, 15 y 6 días para que la cámara vote despache un proyecto de ley, respectivamente). Las iniciativas exclusivas le dan monopolio al presidente para presentar proyectos de ley en presupuestos, servicios públicos, división político-administrativa del país, sueldos y seguridad social. Por cierto, en cualquier momento de la tramitación de un proyecto, el Ejecutivo o los legisladores pueden presentar indicaciones (o enmiendas). El Ejecutivo también tiene poderes reactivos, como el veto, que le permite rechazar un proyecto de ley (veto absoluto) o realizar indicaciones u objeciones a determinados artículos de la iniciativa (veto parcial) (Tsebelis y Alemán, 2005).

Como muestra la Tabla 1, entre 1990 y 2018, el Senado estuvo compuesto por 38 miembros electos en 19 circunscripciones senatoriales de dos escaños cada una que se renovaban alternadamente cada cuatro años. En cada cuatrienio legislativo hasta 2006, las mayorías electorales en el Senado fueron distorsionadas por la presencia de 9 senadores designados y, entre 1998 y 2006, por la presencia de expresidentes que ostentaban el cargo de senadores vitalicios. A partir de 2006, todos los miembros del Senado han sido democráticamente elegidos. Entre 1990 y 1998, hubo nueve senadores no electos que, dada su cercanía ideológica con los partidos de derecha, permitieron a esa coalición –con 24 votos de 47– controlar la mayoría. En el periodo 1998-2006, tres de los nueve senadores designados se identificaban con la Concertación. A partir de 2006, la Concertación logró mayoría en las tres elecciones realizadas, aunque, en 2008-2009, la renuncia de dos senadores de partidos de la Concertación, y su posterior decisión de unirse a la coalición de derecha, dio mayoría a la oposición en el Senado.

Tabla 1. Composición del Senado y número de votaciones por periodo legislativo, 1990-2018

Coalición	1990-1994	1994-1998	1998-2002*	2002-2006	2006-2010	2010-2014	2014-2018
Concertación electos	22	21	20	20	21	20	21
Concertación designados	--	--	4	4	--	--	--
Concertación total	22	21	24	24	21	20	21
Alianza electos	16	17	18	18	16	17	16
Alianza designados	9	8	7	6	--	--	--
Alianza total	25	25	25	24	16	17	16
Otros	-	-	-	-	1	1	1
Senado total	47	47	49	48	38	38	38

*Incluido expresidente Eduardo Frei (2000-2006).

Fuente: Elaboración propia con datos de www.servel.cl.

III. Metodología

El método más usado para medir la cohesión de los legisladores es la forma en que votan los proyectos de ley. Esos patrones de votación a menudo se entienden como disciplina –cuando se busca entender qué tanto siguen las órdenes de sus partidos– o cohesión –cuando se quiere ver qué tan ordenadamente votan respecto a los otros miembros de sus partidos– (Morgenstern, 2004; Özbudun, 1970). Recientemente, otros han sugerido usar el concepto de unidad partidista (Carroll y Nalepa, 2020). Para medirlo, se tiende a usar los votos en sala (roll-call votes) para identificar el comportamiento de los legisladores. Ya que aquí analizamos cómo votan los legisladores, usamos el concepto de cohesión –que es similar al de unidad partidista–. Esto porque no sabemos si los legisladores votan por convicción, interés o porque fueron conminados por los líderes de sus partidos a hacerlo de esa forma. Por eso, porque no tenemos datos para evaluar sus motivos, simplemente usamos la acepción más simple del concepto de cohesión legislativa –o qué tan unidos votaron los legisladores distintos proyectos–.

Recopilamos todas las votaciones públicamente disponibles realizadas en el Senado sobre proyectos de ley en los siete periodos legislativos comprendidos entre 1990 y 2018. Los datos para los periodos legislativos entre 1990 y 2004 fueron obtenidos de los diarios de sesiones del Congreso y digitados manualmente. Como muchas votaciones se realizaban solo a mano alzada, los datos disponibles no incluyen todas las votaciones realizadas. A partir de 2004, los datos fueron obtenidos de la página web del Senado, que registra electrónicamente las votaciones en sala. La Tabla 2 muestra el número de votaciones registradas para cada periodo legislativo. No hay registro de votaciones en los diarios de sesiones del Senado para el año legislativo 1990. Con todo, la base cuenta con 4741 votaciones en sala.

Adicionalmente, obtuvimos de los registros del Senado información sobre los proyectos de ley que fueron votados. Recopilamos la fecha en que se votó, a qué trámite legislativo corresponde cada votación (primer trámite, segundo trámite o trámites posteriores), si el proyecto votado proviene de mensaje presidencial o moción parlamentaria, si fue ingresado en la Cámara o en el Senado, el quorum requerido para su aprobación y la comisión en la que inicialmente fueron discutidos los proyectos. En general, la mayoría de los proyectos que implican gasto son discutidos en primera instancia en la comisión de Hacienda –aunque algunos pasan primero por otras comisiones, como Salud o Educación–. A su vez, la mayoría de los proyectos que implican cambios a la institucionalidad son discutidos, en primera o segunda instancia, por la comisión de Constitución. Así, los proyectos que están más claramente asociados con gasto público tienen más probabilidad de ir a la comisión de Hacienda mientras que los de diseño institucional tienen más probabilidad de ir a la comisión de Constitución. Un 9.2 % de los proyectos fue revisado primero por la comisión de Hacienda y un 15.1 % fue primero revisado por la comisión de Constitución.

La variable dependiente es la cohesión en las votaciones. Para medirla, usamos dos indicadores comunes en este tipo de estudios, Rice y Unity. Estimamos esos indicadores siguiendo el método estándar explicado en otros textos (Carey, 2007, 2009; Rodríguez y Felipe, 2014, p. 62). Rice solo considera los votos de los legisladores presentes en sala, ignorando ausencias y abstenciones. Por ejemplo, si un partido está compuesto por 12 miembros, pero seis no se presentan a votar o se abstienen y los otros seis votan de la misma forma, el partido mostrará cohesión absoluta (valor de 1). En cambio, si se presentan los 12 senadores y seis votan a favor mientras los otros seis votan en contra, el Rice será de 0. Por su parte, Unity considera a todos los legisladores, incluidos los que se ausentan de una votación, quienes se cuentan como votando de forma opuesta a la mayoría de los presentes. Cuando los legisladores se ausentan en vez de votar en contra de la posición mayoritaria de sus partidos, Unity captura mejor la cohesión legislativa de cada partido. Al usar ambos indicadores, evaluamos también qué tan plausible es que los legisladores que se ausentan de las votaciones lo hagan para evitar votar en forma distinta a la mayoría de sus compañeros de coalición.

La unidad de análisis es la cohesión en la votación de cada coalición. Siguiendo la advertencia de Desposato (2005) sobre las varianzas que se dan en el comportamiento de contingentes legislativos de partidos con pocos escaños, agrupamos a los partidos en coaliciones, como tradicionalmente se hace en Chile. Con la excepción del periodo presidencial de Sebastián Piñera (2010-2014), la coalición centroizquierdista Concertación (Nueva Mayoría a partir de 2014) fue siempre el oficialismo, mientras que la derechista Alianza (Chile Vamos desde 2014) estuvo en la oposición.

La variable independiente de interés para la hipótesis 1 es si la coalición es oficialista o de la oposición. Para ello, agrupamos a las coaliciones en su condición de oficialismo y oposición. Para la segunda hipótesis, codificamos todas las votaciones que requieren de mayoría simple con valor 0 y aquellas que requieren de quorums especiales, con valor 1. Para la tercera hipótesis, evaluamos si la votación es sobre un proyecto que va en trámite más avanzado. Para ello, codificamos todas las votaciones que se realizan en el primer trámite legislativo de un proyecto –en la cámara de origen– con valor 0 y aquellas de proyectos en trámites más avanzados (segundo o tercer trámite) con valor 1. La variable para la hipótesis 4 es si la votación se realizó en el primer o último año de cada gobierno, para lo que creamos variables dicotómicas. Para la hipótesis 5, la variable de interés es si el proyecto fue presentado inicialmente por legisladores (1) o por el Ejecutivo (0).

Como variables de control, consideramos si el proyecto de ley ingresó por el Senado o por la Cámara y si fue revisado originalmente por las comisiones de Hacienda y de Constitución respectivamente. Mientras la comisión de Hacienda es la que más proyectos revisa, la de Constitución tiende a revisar proyectos que, por su naturaleza, a menudo son considerados como más trascendentes. También incluimos controles por periodo legislativo –excluyendo el periodo 2010-2014, el único en que el gobierno estuvo en manos de la coalición de derecha–. La Tabla 3 muestra los datos descriptivos de las variables dependientes e independientes. Para la variable dependiente, estimamos los valores de Rice y Unity en cada una de las votaciones para ambas coaliciones y también agrupamos a las coaliciones en su condición de oficialismo y oposición para cada periodo respectivo.

Tabla 3. Estadísticos descriptivos de las variables dependientes e independientes

Variable	N	Media	Mín.	Máx.	Desv. Est.
Rice	9482	.8451	0	1	.2629
Unity	9482	.5811	0	1	.2426
H1 Oficialismo	9482	.5000	0	1	.4042
H2 Dummy quorum especiales	8864	.6400	0	1	.4800
H3 Dummy trámites superiores	9482	.7943	0	1	.4001
H4 Dummy primer año presidencial	9482	.1360	0	1	.3431
H4 Dummy último año presidencial	9482	.3100	0	1	.4627
H5 Dummy origen mensaje	9482	.7390	0	1	.4391
Dummy ingreso Senado	9410	.7200	0	1	.4490
Dummy Hacienda	9354	.0920	0	1	.2890
Dummy Constitución	9354	.1510	0	1	.3578

Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de www.senado.cl.

La Tabla 4 muestra los valores de la cohesión legislativa en el Senado, tanto en Unity como Rice –los mismos indicadores que usamos para la regresión posterior–. Como es de esperar, los valores son siempre superiores con el indicador Rice que con el indicador Unity, en tanto en Rice solo se cuenta a los legisladores presentes en sala al momento de la votación. En general, la coalición oficialista está más cohesionada que la de oposición. De hecho, la Concertación estuvo más cohesionada en ambos indicadores en los tres primeros periodos legislativos. Solo en los periodos 2002-2006 y 2010-2014, la oposición derechista fue más cohesionada que el oficialismo izquierdista. En esos 8 años, mientras la cohesión en la Alianza aumentó, la cohesión en la Concertación disminuyó. Las razones para este cambio pudieran ser idiosincráticas y estar asociadas a los cambios en el liderazgo de la Concertación –que pasó de tener presidentes del PDC en los dos primeros periodos a presidentes de partidos de izquierda en los siguientes dos periodos–.

Tabla 4. Cohesión legislativa en votaciones en el Senado de Chile, 1990-2018

Periodo presidencial	Aylwin	Frei	Frei/Lagos	Lagos	Bachelet	Piñera	Bachelet
Coalición	1990-94	1994-98	1998-02	2002-06	2006-10	2010-14	2014-18
Unity
Concertación	59,5	53,0	62,8	42,2	52,5	47,9	64,6
Alianza	40,9	42,2	52,3	57,7	63,0	69,6	57,6
Rice
Concertación	89,8	86,6	87,5	82,1	80,6	77,3	90,7
Alianza	74,4	62,9	77,8	81,4	86,7	92,6	83,6

Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de www.senado.cl.

La Concertación fue oficialismo en todos los periodos, salvo en 2010-2014.

IV. Análisis inferencial

La Tabla 5 presenta modelos de mínimos cuadrados ordinarios (MCO) en los que la variable dependiente es la cohesión legislativa, medida como Rice y Unity (esto es, la cohesión en cada una de las votaciones) para el oficialismo y la oposición. En los modelos 3 y 4, el número de votaciones es menor porque incluimos la variable quorum –el requisito de mayoría necesaria para aprobar el proyecto respectivo– pues no está disponible para todas las votaciones.

La primera hipótesis asocia la cohesión de las coaliciones a su condición de oficialismo. Todos los modelos muestran que el oficialismo está más cohesionado que la oposición, en línea con lo que se ha reportado respecto a la Cámara de Diputados en Chile y con lo que se reporta en general respecto a las coaliciones oficialistas en su comportamiento en las votaciones en sala. De hecho, la magnitud del efecto de esta variable es la mayor en todos los modelos, lo que muestra que la condición de oficialismo es un determinante robusto de la cohesión que tienen los senadores al votar proyectos. Este resultado es especialmente significativo porque, en Chile, hay dos razones para pensar que la cohesión de los senadores pudiera ser menor a la que otros trabajos han reportado para la Cámara de Diputados. Primero, se podría esperar que, al ser elegidos por periodos de ocho años, los senadores se sienten menos obligados a alinearse con las posturas del Ejecutivo, incluso los legisladores oficialistas. Pero los modelos muestran que la bancada de senadores oficialista vota de forma cohesionada, por lo que no parece haber diferencias entre los senadores cuyos periodos comenzaron de forma concurrente con la del presidente en ejercicio y aquellos cuyos periodos terminan junto al del presidente en ejercicio. Segundo, hay evidencia anecdótica que apunta a que, en la derecha, los senadores históricamente se han comportado como líderes personalistas y no como militantes cohesionados de partidos. Escribiendo sobre el Senado en el periodo pre-1973, Agor (1973, p. 120) sostuvo que los senadores del derechista Partido Nacional «tienden a ejercer más influencia en la posición política de la dirección del Partido Nacional que viceversa». En su estudio sobre el Senado chileno en los primeros años del periodo democrático, Londregan (2000) también muestra cierto nivel de independencia de los legisladores respecto a las posturas oficiales de sus partidos. Pero los modelos no muestran que haya menores niveles de cohesión en senadores de oposición –que en 6 de los 7 periodos legislativos aquí estudiados fueron de la coalición de derecha–.

La segunda hipótesis sostiene que hay mayor cohesión cuando se votan proyectos que requieren mayorías calificadas para ser aprobados. La evidencia no es consistente con esa hipótesis. Es más, en el modelo en que la variable dependiente es Rice –excluyendo a los legisladores que no se presentan a votar– el efecto es negativo. Con el indicador Unity, el efecto es positivo, pero no significativo. Si bien somos cautelosos en llegar a conclusiones sobre estos resultados –en tanto no tenemos todos los datos sobre quorums requeridos para aprobar los proyectos–, especulamos que esto se pudiera deber a que, cuando se trata de proyectos que requieren mayorías calificadas, las distintas posturas de los partidos miembros de las coaliciones multipartidistas se hacen más patentes y resultan en menor cohesión. Las discrepancias, por ejemplo, sobre reformas constitucionales entre los partidos de derecha durante buena parte del periodo o sobre el rol del Estado en la actividad económica persistente entre los partidos que formaban la coalición de izquierda son ejemplos útiles para entender cómo los proyectos que requerían de mayorías más amplias pudieran estar asociados a menores niveles de cohesión.

La tercera hipótesis sostiene que hay mayor cohesión en las coaliciones cuando se votan proyectos en trámites más avanzados. La evidencia no es consistente con esa expectativa. De hecho, en los dos modelos que usan el indicador Unity como variable dependiente, el efecto de que la votación sea sobre un proyecto que va en trámite más avanzado es negativo en la cohesión de las coaliciones. En uno de los modelos que incluyen el quorum requerido para aprobar el proyecto, el efecto es negativo. En general, entonces, no hay evidencia de que las coaliciones se cohesionen más en el Senado en proyectos que van más avanzados. Como esta variable distingue entre proyectos que están en primer trámite –o sea, que están siendo discutidos en la cámara en la que fueron presentados– y aquellos que están siendo discutidos en la cámara revisora o que, al haber sido modificados por la cámara revisora, están siendo discutidos de regreso en la cámara de origen, la razón de que las coaliciones no muestren más cohesión puede explicarse porque, al existir la opción de convocar a una comisión mixta –llamada conference committee en Estados Unidos o comisión de conciliación Colombia– cuando hay discrepancias bicamerales, los legisladores expresan públicamente sus discrepancias sobre un proyecto para llegar así en mejor posición de negociación a la comisión mixta (Alemán y Pachón, 2008).

La cuarta hipótesis sostiene que ambas coaliciones están más cohesionadas en el primer año de gobierno y que todas las coaliciones se cohesionan menos en el último año. Los modelos consistentemente muestran mayor cohesión en el primer año de gobierno y, en dos estimaciones, hay una menor cohesión en el último año de gobierno. Esto es especialmente notable porque la magnitud del efecto del primer año es la segunda más robusta de los modelos. Los argumentos discutidos arriba sobre el efecto positivo de la luna de miel del presidente en avanzar su agenda quedan confirmados, aunque también parece claro que este efecto se extiende a los legisladores de oposición, quienes se cohesionan más en sus votaciones –ya sea para sumarse también a las iniciativas del Ejecutivo o para oponerse. Luego, aceptamos parcialmente la hipótesis 4–.

La quinta hipótesis sugiere que los legisladores se cohesionan más en torno a proyectos enviados por otros legisladores que en torno a proyectos enviados por el presidente. La evidencia no es consistente con esa aseveración. De hecho, en dos de los modelos, los senadores se cohesionan más con sus coaliciones en proyectos enviados por el Ejecutivo que en proyectos presentados por otros legisladores. Esto confirma lo que han reportado otros estudios sobre la inexistencia de solidaridad legislativa en la Cámara de Diputados con proyectos presentados por otros legisladores (Campos-Parra y Navia, 2020). Por ello, rechazamos la quinta hipótesis.

En general, el efecto de las variables de control es el esperado. No hay diferencias en la cohesión cuando los proyectos entran por el Senado o cuando entran por la Cámara de Diputados. Hay algo más de cohesión en las coaliciones cuando se votan proyectos que entran por la comisión de Hacienda y, en uno de los cuatro modelos, también cuando ingresan por la comisión de Constitución. Esto refleja menor acuerdo en temas relacionados con el diseño institucional que en cuestiones asociadas a gasto público. Los determinantes de cohesión legislativa que identifica la teoría parecen explicar relativamente bien el comportamiento de los senadores de ambas coaliciones en el Congreso de Chile.

Los modelos muestran, entonces, que las variables que más efecto sistemáticamente tienen en explicar la cohesión de los legisladores de las coaliciones multipartidistas en el Senado chileno son la condición de oficialismo (u oposición) y el calendario electoral, con mayores niveles de cohesión observados en el primer año de gobierno y menores niveles observados en el último año de cada gobierno.

Tabla 5. Modelos de mínimos cuadrados ordinarios sobre la cohesión de coaliciones en el Senado de Chile, 1990-2018

Variables	M1 Rice	M2 Unity	M3 Rice (sin quorums)	M3 Unity (sin quorums)
H1: Oficialismo	.069*** (.005)	.056*** (005)	.076*** (.005)	.060*** (.005)
H2: Quorums especiales	-.023*** (.006)	.003 (.006)	--	--
H3: Trámites superiores	-.018 (.011)	-.020* (.010)	-.017 (.010)	-.023* (.009)
H4: Primer año presidencial	.027*** (.008)	.034*** (.008)	.023** (.008)	.029*** (.007)
H4: Último año presidencial	0.001 (.006)	-.046*** (.006)	.003 (.006)	-.046*** (.006)
H5: Origen mensaje presidencial	-.010 (.008)	.050*** (.007)	-.006 (.007)	.055*** (.006)
Ingreso Senado	-.003 (.010)	-.007 (.009)	-.001 (.010)	-.002 (.009)
Comisión Hacienda	.006 (.010)	.026** (.009)	.014 (.010)	.022* (.009)
Comisión Constitución	.002 (.821)	-.005 (,013)	.002 (.008)	.066*** (.007)
1990-1994	-.159 (.026)	-.094*** (.018)	-.040* (.018)	-.097*** (.017)
1994-1998	-.068*** (.012)	.148*** (0.011)	-.110** (.010)	-.050*** (.009)
1998-2002	-.029 (.017)	.055*** (,016)	-.041** (,015)	-.059*** (.013)
2002-2006	-.038*** (.010)	-.055*** (.010)	-.046 (.010)	-.053*** (.009)
2006-2010	-.012 (.008)	-.023 (.008)	-.015 (.008)	-.023** (.008)
2014-2018	.008 (.007)	.004 (.007)	-.007 (.007)	.003 (.007)
Constante	.863 (0.009)	.562 (,009)	.840 (.009)	.557 (.008)
F	19.787975	40.555	28.073	50.733
R2 ajustado	0.031	.063	.039	.059
N	9353	9353	8839	8839

***significativo al 0.001; **significativo al 0.01; *significativo al 0.05.

Como medimos la cohesión en dos coaliciones, hay 9482 observaciones. Para 309 proyectos, no pudimos identificar el quorum requerido.

Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de www.senado.cl.

V. Conclusiones

En sistemas bicamerales en los que las reglas electorales y las que rigen el funcionamiento de cada cámara son distintas, hay buenas razones para esperar que el comportamiento de los legisladores en una cámara no sea necesariamente extensible a lo que pasa en la otra cámara. Ya que en América Latina la mayoría de los estudios sobre el comportamiento legislativo se centran en las cámaras bajas –emulando los estudios sobre las legislaturas en Europa, donde la cámara baja es más importante–, a menudo se generaliza sobre el comportamiento del congreso en pleno a partir de los hallazgos sobre el comportamiento en las cámaras bajas. Por eso, aquí estudiamos la cohesión legislativa en la cámara alta en Chile y hacemos un llamado a que se realicen también estudios que permitan hacer comparaciones entre cámaras en sistemas bicamerales. Reportamos una mayor cohesión en legisladores oficialistas y de oposición en sus votaciones y también mayores niveles de cohesión en el primer año de gobierno, en línea con lo reportado, también para Chile, en estudios sobre el comportamiento legislativo en la Cámara de Diputados.

Este estudio contribuye a la comprensión del poder legislativo en Chile, confirmando que, probablemente debido a las distintas reglas que rigen su funcionamiento, los determinantes de la cohesión legislativa en el Senado no son los mismos que otros estudios han reportado para la Cámara de Diputados. Adicionalmente, este estudio permite subrayar la importancia que tienen las reglas electorales que influyen en la composición de cada cámara. En países con sistemas bicamerales, la cohesión en las votaciones en sala de las coaliciones en ambas cámaras no tiene por qué ser similar. Con todo, hay ciertas dinámicas que parecen trascender a las cámaras, como la condición de oficialismo y el calendario electoral. Así, independientemente de las reglas electorales, los legisladores del Senado en Chile responden de forma similar a los de la Cámara ante dos tipos de incentivos, aquellos asociados a estar en el oficialismo y en la oposición y aquellos que resultan de los efectos del llamado periodo de luna de miel que se observan en el primer año de gobierno.

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